英国大使馆公使衔参赞
史云森

大家上午好，我的发言主题是英国PPP制度建设及启示，这也是英国在PPP发展30多年来的经验教训和心得启示的一个总结。我知道中国的PPP发展迅速，如果我的发言内容对大家来说是早已知道的，那还请大家原谅。我的内容是比较总结性的，也是比较广泛性的。事实上在监管PPP方面，最为核心的是英国政府部门：英国的基础设施局，这个部门设置在英国财政部之下。英国基础设施局的框架包括首席执行官，在他下面设置有基础设施建设、融资、项目跟进、PPP政策国际事务，以及基础设施战略等不同的部门。英国基础设施局的主要政府职能包括两个方面，一是负责英国基础设施相关项目的监管，包括建设、融资、项目跟进、政策制定等，二是帮助英国基础设施项目获得资金，包括吸引外资。当然，虽然说英国PPP监管主要核心部门是英国基础设施局，除此之外，还有很多相关政府部门也是与PPP监管相关的，包括财政部、政策审批规划等部门，都是相关的一些部门。与之相关的第一个部门是政府的采购方，比如交通部要采购，是部委作为采购方参与到PPP当中，对应的是地方当局。第二是私人融资单位，这是很关键的问题。在很多PPP项目中面临着各种风险，例如项目不成功的风险，因此需要专业人员来给建议，而私人融资单位就是这样一个关键部门。第三个相关部门是地方伙伴关系，主要是支持地方当局项目交付。地方政府部门在制定PPP项目缺乏经验，设立地方伙伴关系来帮助地方当局进行交付。还有剩下的三个有关部门，一个是审批组织，比如审批办公室，对所有项目进行统一审计；二是法庭，一旦PPP项目过程中出现法律纠纷问题，可以采用司法途径来解决。
英国基础设施局首席执行官的任务和职责有6个方面，PPP只是其中一个方面，在这种架构中是在过去15年中不断升级、改造形成的。英国基础设施局负责英国所有关于基础设施建设、融资等所有的活动，负责的不仅是PPP，在很多基础设施项目当中，我们会经过研讨、咨询，认为PPP是好的方式，就执行，有的时候PPP不一定是项目最理想的方式，那个时候我们不会选择PPP。英国在PPP项目中的经验，我们可以追溯到20世纪80年代末90年代初，在泰晤士河桥梁和连接英格兰和威尔士的桥梁的两个项目，我在当时是年轻的工程师，同时参与了这两个项目。
我们把可以分享给中国政府、学者和专家的经验总结成了“八项计划”。在八项计划当中，可以看到PPP法律、政策、合同，关于法治建设只是其中一项。但是仅有这些要想做好PPP肯定是不够的。有法律之后，法律如何落地，如何执法，怎样做司法的解释，怎么在实际项目推行能够实现设定的作用，还需要更多的其他活动的推进。
下面我就“八项计划”逐一做解释，从PPP法律政策合同开始。关于法律政策合同，我们提到了PPP标准化合同的模式，这个是很重要的，我们要根据每年PPP实践的情况，对标准化模板进行更新、改善，而不是设定一个模板后，就一直用这个模板。当然，可能统一的合同标准化模板不适用所有PPP项目，有的项目有自己的特点，需要提出新的需求或者要进行变动。在英国的项目中，对已有的PPP模板的变动，是不可以私自变动的，要向中央当局也就是基础设施局提申请，批准后才可以在已有的模式上进行修改。我会跳过第二个部分关于投资和宣传规划，直接讲行政管理的方法和介绍。在英国地方政府做基础设施项目或者大型项目，缺乏资金的时候，第一想到的就是PPP。但出于这一情况，是不足以让英国的中央监管部门基础设施局批准这个项目的，地方政府要做足够的有说明力的项目评估论证方法，要有项目的提案，在提案中详细说明项目成立后，或者实施后，必须要有可预期的稳健的财政收入。有的时候地方政府进行项目论证的时候，一论证就很多年，才能批准实现一个PPP项目。所以，在进行这样的项目评估论证时，非常关键的指标是要看项目投资是不是值得有足够的价值产出，是不是值得让纳税人承担支出。能够做到这样的认证，与这样一个标杆对齐，这个项目才有可能得到批准。目前英国对项目论证的指导原则有几百页那么长。第三个是整体的治理框架。与行政管理的方法比较相近。一般PPP项目开发时间长，我们做了一个统计，在英国，与传统的政府采购相比，光是在采购环节就要多花一年的时间，即便是在采购结束，项目的运营和维护阶段也都有很多的需要监管的监管点。所以，整个项目治理框架首先必须要完善地建立。第五个方面，成立PPP的机构，像中国财政部成立的PPP中心，就英国的经验看，成立这样的中心还是不够的，成立这样的PPP机构之后，要做的是把PPP这些专家、人才，技术观点等（进行整合），不仅是在国家层面有这样的一个中心、机构，还要传递到省级层面和地方层面。第六个方面，公共部门能力专长，是指在各个级别的政府之上运作PPP项目的这些官员，是否了解PPP和掌握PPP专业的知识。比如地方领导是不是可以鉴别这个项目是不是好的项目，是不是可以识别这样一个社会资本合作伙伴是不是值得信赖的伙伴，等等。这些能力和知识是需要长期培养和发展的。
下面我讲一下PPP项目成功执行的三个前提条件，第一是高层的政治承诺。有的时候在国家推行PPP项目的时候，会听到不同的置疑声音。英国民众会质疑政府机构是不是获利，会不会中饱私囊。面对这种置疑和纳税人提出的问题，政府要做政治承诺，要保持对项目的重视。第二，要有竞争性的市场。保证项目经过充分的竞争，才可以保障项目的质量。第三是执法不能受政治因素的影响。
我想通过英国在过去30年在PPP上积累的经验，从英国角度，对中国提一些建议。有些内容在座的专家和学者听了觉得太浅，请大家见谅。我们做PPP存在过渡期，在这个时期，我们会经历不同方面的过渡。一是融资资源的过渡。原来对大型基础项目和其他的采购项目，可能更多使用政府融资的方式。现在有了PPP之后，部分融资或者全部融资可能来自私营资本，甚至国际上的融资。二是融资方法的过渡。在英国我们典型的实践PPP的方法，会通过PPP的融资项目的结构，成立特殊实体(SPV)。SPV负责项目的运行、维护和具体操作的执行。除此之外，在过渡式的融资方法之中，我们经常使用资产负债表的融资，这指的是把资源，比如土地，租借给私营资本和私人部门，来进行运营或者经营。在租借的过程中，首先要做的是尽职调查，就是一种再度监管，对PPP项目是否产生实际的利润加上保障。三是政府角色的过渡。在传统模式中，政府是公共服务的提供者。在PPP项目中，政府不再是公共服务的主要提供者，而是从主要提供者成为监管者，政府的角色发生了变化。
这个是我关于英国PPP法制建设和发展经验的简单分享，我自己也经历了中国PPP的快速发展。从我们英国大使馆的角度来看，我们愿意帮助中国政府和业界加强PPP建设，贡献我们的力量。我也发现其实中国在PPP上，不管是学习的知识，包括你们的能力和专长，已经有了发展，很多英国的经验你们已经知道了。有些教训和经验在中国不适用，不可照搬，要根据中国的实际情况因地制宜地加以运用
谢谢。