PPP项目的绩效管理是政府预算绩效管理的有机组成部分，相较于政府预算绩效管理，其更加关注项目产出，也更能在当年或次年直接影响财政支出。近年来，财政部一系列政策文件反复强调PPP绩效管理的重要性，对“按效付费”的监管要求不断提高；而财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）的印发，则标志着PPP项目绩效管理在具体操作层面上“有章可循”。

 财金〔2020〕13号文为PPP项目的绩效管理提供了框架和原则上的操作指引，但考虑到绩效管理工作的专业性和复杂性，无论是财政部门、行业管理部门、实施机构，还是作为评价对象的项目公司（社会资本），在PPP绩效评价的实践初期都可能遇到大量的具体实践问题。结合近期的绩效评价经验，对PPP项目绩效评价实践中需要注意的若干问题浅谈几点个人见解。

 一、在符合政策要求的前提下，根据实际情况细化绩效评价流程

 财金〔2020〕13号文规定了PPP项目绩效评价工作程序，即“下达绩效评价通知→制定绩效评价工作方案→组织实施绩效评价→编制绩效评价报告→资料归档→评价结果反馈”。鉴于各地相关部门的工作联动机制有所不同，每个项目也可能存在特殊情况，在严格遵循财金〔2020〕13号文工作程序的基础上，不同的项目可根据自身实际情况，在财政部门和行业主管部门的指导下，对绩效评价流程进行合理的细化、优化，使整个绩效评价流程更有效率。

 以安康中心城市水环境PPP项目绩效评价为例，成立了由财政部门、行业主管部门（实施机构）、发改部门组成的绩效评价领导小组，经过领导小组各成员单位的讨论，将绩效评价程序细化为：

 （1）绩效管理领导小组委托咨询机构编制《绩效考核工作方案》；

 （2）绩效管理领导小组各成员单位及专家联审后，市政府批复《工作方案》；

 （3）项目公司向绩效管理领导小组递交考核申请；

 （4）绩效管理领导小组向项目公司发出绩效考核通知，要求项目公司提交自评报告；

 （5）项目公司向绩效管理领导小组提交《自评报告》初稿，咨询机构初审后提出修改意见，项目公司完善后提交正式版《自评报告》；

 （6）咨询机构审核《自评报告》，同时进行现场踏勘及访谈，编制《初审报告》，给出初评打分（必要时可邀请相关专业专家参与打分）；

 （7）绩效管理领导小组召开正式考评会议，邀请相关专业专家参会，各成员单位人员与专家共同组成考评小组。考评小组结合咨询机构初评打分和项目公司现场答辩，给出正式考核评分；

 （8）咨询机构根据正式考核评分情况编制《绩效考核评价报告》，报绩效管理领导小组各成员单位联审；

 （9）绩效管理领导小组向项目公司发出整改意见书；

 （10）财政部门根据绩效评价结果及合同约定的挂钩方式，向项目公司支付相关费用。

图1：绩效管理领导小组召开正式考评会议

 二、结合政策要求和项目实际，制定有约束力的绩效考核指标体系

 1、注意老项目PPP合同约定和新政策的兼容

 PPP绩效管理的政策规定在近年来逐步趋于完善，但对于已签约并实施好几年的老项目而言，由于实施方案和PPP合同的编制和签订时间较早，当初约定的绩效评价细则并不一定能够满足现行政策的要求。一般而言，绩效考核细则都会作为PPP合同的附件由甲乙双方签署生效，因此从合同法的角度而言，任何对合同的修改都必须征得项目公司（社会资本）的同意，而不能由政府方单方面变更。因此，在现行政策要求发生变动的情况下，建议已签约老项目的政企双方经过充分协商，在保证公平公正的基础上对原合同的绩效考核细则进行适当完善，尽量做到既能兼顾公平公正，又能在原则上符合现行政策规定，建立“完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”。同时考虑到后续政策可能会持续修正，建议在PPP合同的绩效评价条款中作出灵活性约定，比如“若国家、省、市相关部门修订或发布新的PPP项目绩效管理政策文件，甲乙双方应当根据最新政策要求修改完善绩效评价工作方案”。

 2、根据绩效评价实践经验及时修订指标体系

 绩效考核指标体系一般在项目进入执行阶段之前就已编制完成，当时往往无法预料项目运营期的诸多状况，指标体系难免有所欠缺或存在偏差。项目进入运营期以后，在项目管理、运营养护质量以及各部门的沟通协调等方面都可能产生大量问题，这些问题不一定都能在原先制定的绩效考核指标体系中找到对应的指标。项目进行第一次绩效评价之后，一般也会暴露出绩效考核指标体系的一些不足之处。这就需要主管部门在保持核心内容不变的基础上，根据绩效评价实践经验动态调整绩效考核指标体系，保证绩效评价能始终紧贴项目实际，成为政府部门监管项目的有力抓手。以安康中心城市水环境PPP项目绩效评价为例，该项目完成第一次运营期绩效考核之后，发现绩效考核指标体系存在体系不完备、扣分机制不合理等问题，绩效管理领导小组委托咨询机构从以下几个方面及时修订了《绩效评价工作方案》：（1）建立绩效考核负面清单制度，清单范围包括且不限于信息报送不及时、统计数据漏报瞒报、违规组织招标采购、扬尘管控不到位等，并将负面清单纳入绩效考核指标体系，年度绩效考核时将视日常情况决定是否扣分；（2）增加“上次考核整改完成情况”指标，让每次考核之间能够互相勾连，形成完整闭环；（3）根据实践经验调整部分指标的扣分机制，使考核评分具备更强的可操作性，更加关注政府监管的重点问题。

 三、绩效评价应结合多种数据来源，避免因判断依据单一造成评价失真

 根据财金〔2020〕13号文，PPP项目绩效指标体系的数据来源是在具体指标评价过程中获得可靠和真实数据或信息的载体或途径，获取数据的方法通常包括案卷研究、资料收集与数据填报、实地调研、座谈会、问卷调查等。绩效评价应当结合每个指标的具体情况，综合采用多种数据信息获取方式，避免因为判断依据单一造成评价失真。

 例如，在给管理目标中的“制度体系”指标打分时，应当从三个方面核查制度文件的真实性。首先自然是查看项目公司提供的制度文本；其次还必须查看项目公司是否有完整的发文记录（包括时间、签字记录等），避免项目公司在考核前临时抱佛脚赶制文件；最后，还应该查看是否有相应的配套记录文件，如项目公司提供了“日常巡查制度”文本，则应当核实是否有日常的巡查记录，包括签字、日期、巡查情况记录、照片等，以确定制度是否真的得到执行。

 再比如，评价基础设施或公共服务设施的运营养护水平时，除了查看项目公司提供的第三方检测报告等文本型说明资料外，更应当注重实地调研和现场踏勘，如现场查看污水管道是否有淤积、污水处理水质是否达标、道路养护状况等。踏勘结果应当用文字和照片等多种形式予以记录，并让政府、项目公司、咨询机构现场签字确认，避免后期争议。

图2：考评小组现场踏勘污水管网的维护状况

 此外，绩效评价还应当采用座谈会、问卷调查等形式，多和项目的行业主管部门沟通交流。因为行业主管部门直接与项目公司打交道，掌握很多日常管理的第一手信息，这些信息对绩效评价的准确性和全面性都至关重要。以安康中心城市水环境PPP项目为例，咨询机构与行业主管部门深度访谈之后，了解到了很多通过案卷研究和现场踏勘都难以掌握的情况，比如污水厂进水流量计安装位置不合理，造成进出水量差异较大、污水管网被破坏后修复不及时等信息。这些信息可能对项目日常运营管理影响很大，但考核部门并不直接掌握，因此必须多和行业主管部门沟通交流，通过绩效评价予以纠正。

 四、应当完好保存绩效评价的全过程资料，保证评价全程留痕、有据可查

 PPP项目绩效评价过程复杂、环节众多，相关各方目前也缺乏大量优质的实践经验。鉴于绩效评价结果对“按效付费”的重要性，为使绩效评价结果准确、过程可回溯，必须对整个绩效评价过程进行详细真实的记录。首先，应当按照政策要求和评价主体的需求，合理设计绩效评价过程的过程记录资料格式，保证评价过程全程留痕、有据可查，如会议签到表、踏勘记录、访谈记录、评分表、调查问卷、绩效评价结果会审表等，保证签字盖章等手续完备。其次，应当注意绩效评价成果性文件的联审会签，如编制完成《绩效评价工作方案》和《绩效评价报告》后，建议广泛征求各相关部门（财政、发改、行业主管部门等）意见，避免单一部门的决策风险。最后，在绩效评价完成之后，应当将评价的全过程所有资料分类汇编、胶印成册，按照有关档案管理规定妥善管理。保存完好的绩效评价全过程资料不仅能保证考核结果经得起时间检验，也能为后续的项目实施提供宝贵的参考经验。

 五、小结

 PPP项目绩效评价工作具有高度的复杂性和专业性，需要政策理论指导实践工作，也需要用实践工作验证和完善政策理论。实施机构、财政部门、社会资本、咨询公司等相关主体应当结合项目实际，在绩效评价过程中不断发现问题、总结经验，形成切实可行的评价工作流程体系和评价方法，按时、保质地实现项目各项绩效目标。